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'El dilema del Estado de las Autonomías'
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Trascripción de la conferencia de Francesc de Carreras 'El dilema del Estado de las Autonomías: hacia un estado federal o una confederación. El caso catalán', pronunciada durante las 'II Jornadas sobre constitucionalismo vasco' organizadas por la asociación Ciudadanía y Libertad y la Fundación para la Libertad, los días 14 y 15 de noviembre de 2007 en Bilbao.
El dilema del Estado de las Autonomías, hacia un Estado federal o una confederación. El caso catalán
Desde el origen del Estado de las autonomías, desde la misma Constitución, desde la misma redacción de la Constitución han estado implícitos dos elementos, y quizás es inevitable que hayan estado implícitos, es decir, por un lado, qué se quería en el momento constituyente con el estado de las autonomías, se querían hacer dos cosas a la vez: una, lo que se llamaba solucionar los problemas de las nacionalidades históricas o como se quiera llamar. Básicamente País Vasco y Cataluña, a la que se les añadió Galicia, pero los dos más claros eran País Vasco y Cataluña. Esto por un lado, lo que se llamaba solucionar los problemas nacionalistas.
Y en segundo lugar, reorganizar el Estado. Un Estado centralista históricamente, en todo el s. XIX, y en todo el s. XX. La experiencia de la segunda República fue muy limitada en el tiempo y en la intensidad, y por tanto para superar la tradición centralista había que aprovechar la Constitución para hacer una reforma del Estado desde el punto de vista de convertirlo en un Estado políticamente descentralizado, un Estado compuesto, un Estado federal. Podemos utilizar la palabra que se quiera, porque todas vienen a decir más o menos lo mismo.
En la misma Constitución están estos dos elementos, sobre todo en dos aspectos: primero, en el artículo 2 cuando se habla que España es una unidad, patria común e indivisible de todos los españoles, compuesta de nacionalidades y regiones, como diciendo, bueno, oiga, el que se quiera apuntar a la nacionalidad que se apunte y el que se quiera apuntar a la región que se apunte. Deja esta posibilidad, había el convencimiento de que en España había nacionalidades más específicamente diferenciadas, por razones de lengua y por razones históricas y después regiones dentro de un conjunto de lo que se podía llamar, lo que había sido tradicionalmente, España.
Y por tanto, en primer lugar hay en este artículo, podríamos decir, una cierta ambigüedad y en segundo lugar está la doble vía de acceso a la autonomía, una vía rápida para tres nacionalidades para las que habían aprobado de alguna manera en algún momento un estatuto de autonomía, Cataluña, País Vasco y Galicia, que quedan marcadas claramente, y el resto. Esto, ya también falló.
Falló en el sentido de que si bien se hacía así, también se dejaba una puerta abierta para que otras comunidades autónomas accedieran rápidamente a la autonomía. Vía que utilizó Andalucía a través de un referéndum, y vía que de manera menos clara, pero que también utilizaron Canarias y Valencia a través de las leyes del artículo 150 y también Navarra con la ley de Amejoramiento del Fuero. En el fondo hubo que estas tres que quedaban marcadas se convirtieron en siete y, por tanto, estas siete ya tuvieron una amplia capacidad de autogobierno desde el principio.
En consecuencia, tenemos que estas dos tendencias eran reconocidas y estaban ahí. Ahora bien, el camino que se emprendió fue claramente, yo creo, el de ir hacia un sistema federal. Federal, ¿en qué sentido? Sin entrar mucho en lo que se entiende por federal, en el sentido de una igualdad de competencias, una igualdad de instituciones, con algunos, lo que ha llamado la doctrina, hechos diferenciales. Unos estaban ya dados, otros se reconocían. Los ya dados, pues el tema de las comunidades que tenían lengua distinta del castellano y sistema de cooficialidad, los que conservaban alguna especificidad del código civil al margen del código civil, las que tenían, como es el caso únicamente del País Vasco y Navarra derechos históricos que después el Tribunal Constitucional acotó prácticamente a dos características, a la cuestión financiera y a la cuestión territorial, también estaba la insularidad, es obvio, en Baleares, en Canarias.
Y por tanto, con estas especificidades, con estos hechos diferenciales, con lo demás se emprendió claramente una vía que con el tiempo, por la prudencia que requiere convertir un Estado centralizado en un Estado federal, se llegará a un sistema de igualdad competencial.
Esto está previsto en una primera fase, en los pactos autonómicos que hizo la UCD con el PSOE en el año 1.980. Después ya cuando se desarrollaron las autonomías, cuando las que habían ido por la vía lenta y podían, pues habían pasado 5 años que es lo que establecía la Constitución, tener ya el máximo techo competencial, pues en el 92 el PSOE y el Partido Popular hicieron otro acuerdo para decir, bueno vamos a reformar los estatutos en que no hay igualdad competencial, y por tanto se inicio esta reforma de estatutos.
Esta reforma se hizo a la vez a través de una Ley Orgánica un primer traspaso de competencias y en los años 90, a pesar de todo el enconamiento entre el Partido Popular y el PSOE del momento, recordamos el tema GAL, el tema de la corrupción, etc. Sin embargo a pesar de toda la lucha aparentemente irreconciliable entre uno y otro y muy dura, por abajo se iba cumpliendo esto, de manera muy responsable creo que lo hicieron los dos grandes partidos, porque era un tema de Estado, esto no se podía dejar y tenía que resolverse.
Con ello llegamos al año 2.001-2.002 en el cual todas las comunidades autónomas, básicamente tienen las mismas competencias, tienen las mismas instituciones y tienen unas distribuciones semejantes. Hay una reforma de la ley de financiación de las autonomías en el año 2.001 muy importante, los últimos traspasos de sanidad que son muy voluminosos que se recogen también en esta reforma, y ahí podemos decir que se llega a una situación de un estado que es un Estado federal.
Una Constitución para todos que iguala los derechos básicos, unas pequeñas constituciones, los estatutos de cada comunidad autónoma, unas instituciones en cada comunidad autónoma que tienen capacidad legislativa, capacidad de gobierno, unas relaciones entre el Estado y las comunidades autónomas, no de jerarquía, nadie puede mandar al otro, si no de competencia, y esto garantizado por la jurisdicción, no por el ejecutivo.
No hay relación de jerarquía si no de competencia, esto lo tiene que resolver un tercer neutral, lo pueden resolver, pues la jurisdicción ordinaria contencioso-administrativa o el Tribunal Constitucional según prevé la Constitución, y un sistema de financiación muy en el sentido federal, en el sentido de que una parte de los impuestos generales van a las comunidades autónomas, parte del IRPF, algún otro impuestos y algunos pequeños desde el principio o se incorporan algunos más importantes en parte o en todo. Por tanto, estábamos en un momento de consolidación.
¿Qué faltaba para que hubiera un sistema federal completo aunque casi prácticamente lo era?, faltaba yo creo una institución que facilitara la integración de las comunidades autónomas en el Estado, que la voluntad de las comunidades autónomas también tuviera expresión en el Estado central, lo más natural en una federación, normalmente en un estado federal, es un senado y por tanto sobre la reforma de un Senado ya que hay un completo acuerdo en que es una Cámara bastante inútil.
Después faltaba que hubiera mayores relaciones entre comunidades autónomas para resolver problemas comunes, mayores relaciones entre Estado y comunidades autónomas, que hubiera mayor participación y más clarificadora de las comunidades autónomas en la política europea en aquello que afecta a las comunidades autónomas, en aquello que las comunidades autónomas son competentes. Teniendo en cuenta también el desarrollo que había tenido la Comunidad Europea a partir del Acta Única (1 julio 1987) y sobre todo a partir de Maastricht (1 noviembre 1993). Esto cobra especial importancia, importancia que no tenía tanta en el momento de hacer la Constitución y los primeros Estatutos, y faltaba también una adaptación de la Administración Central a esta nueva realidad autonómica, que tuviera las ideas claras.
Quizás también una conferencia de presidentes para que fuera un ámbito de diálogo y de puesta en común de problemas que afectaban a todos, a todas las comunidades autónomas y al Estado, y probablemente también una reforma de la Administración local. Todos estos eran aspectos relativamente secundarios, el Senado tenía más importancia, lo otro eran cuestiones de funcionamiento, pero se puede decir que, con la salvedad quizás del Senado, estructuralmente España era una federación, un Estado federal.
Pero claro, ¿quien ha sido el principal enemigo del estado federal?, ha habido varios, ha habido demasiados enemigos, yo creo, de un estado federal, pero los que siempre han estado en contra de un estado federal han sido los nacionalismos vasco y catalán claramente. Quieren una relación privilegiada, una relación bilateral con el Estado y les resulta ofensivo que se les compare con otras comunidades autónomas que ellos creen que son simples regiones. Por tanto, el Estado federal a los partidos nacionalistas no les gusta nunca, y yo creo que es una tradición catalana ya de hace 100 años, los nacionalistas catalanes, los autores más significativos, incluso los de mayor calidad, siempre dirigían sus ataques al federalismo de Pi y Margall.
Pi y Margall el que fue durante unos pocos meses, semanas casi, presidente de la República española y después que fue el que levantó el estandarte del federalismo en España hasta su muerte y después la continuó su hijo, era un poco el enemigo de los nacionalistas catalanes aunque él fuera nacido en Cataluña. Yo creo que también dentro del nacionalismo vasco y ya desde el principio la voluntad de bilateralidad se puso de manifiesto.
Pero también desde el punto de vista de España, del Estado central, la palabra no gusta, no sé porqué, pero es una palabra que siempre se piensa que tienda a la separación, cuando en el resto del mundo es lo contrario. Los federalistas americanos, desde Hamilton, han sido los que han tendido a reforzar el Estado central en su justa medida para organizar bien un estado, han sido los que piensan no en identidades nacionales, si no que piensan en una racionalización del estado y que parten de la igualdad de los territorios y de la igualdad de las personas. Pero también la palabra federalismo es vista con recelo en España, con lo cual la Constitución no lleva denominación, hablamos de Estado autonómico, de las autonomías, no sale el nombre que califique al Estado. Yo creo que este es un primer fallo, la falta de identidad desde el punto gramatical, es decir, saber qué tipo de Estado somos.
Bien estábamos en el 2.003, decíamos que estructuralmente el Estado era federal, funcionalmente le faltaban todas estas cosas y ¿quien sale el primero a decir que a esto que hemos llegado no se le puede reconocer?, tenemos que dar un paso para que no cristalice como estado federal. Pues sale en primer lugar, yo creo que en el tiempo, seguramente el primero es el PNV y la persona de Ibarretxe, el Plan Ibarretxe que se anunció durante 2 ó 3 años hasta que cristalizó como proyecto concreto. Al mismo tiempo en Cataluña ya se iniciaba también una reforma del Estatuto que no se sabía muy bien por donde tenía que ir, pero el argumento era “nosotros no podemos ser como Murcia o como Extremadura, y por tanto tenemos que tener más competencias, tenemos que tener un Estatuto distinto y nos tenemos que diferenciar del resto”.
En el País Vasco cristaliza esto en el Plan Ibarretxe 1, que no tuvo entrada en las Cortes, no se llegó a tramitar porque no fue aceptado ya que era un plan, lo saben ustedes mucho mejor que yo, que, de entrada, planteaba serias cuestiones de constitucionalidad. En el fondo decía, la soberanía está en el pueblo vasco porque los derechos históricos significan esto y a partir de aquí se pueden diferenciar entre vascos de una categoría y de otra, y a partir de aquí muchas otras cosas. Por tanto encontrabas ya el artículo 1 y el artículo 2 y decías, bueno, de aquí ya es muy difícil seguir avanzando, por tanto, fue bastante lógico que se dijera: este proyecto no se puede ni tramitar en el Congreso.
Los catalanes hicieron una cosa distinta y por motivos también distintos, porque allí coincidieron dos factores, por un lado los partidos nacionalistas, querían una reforma del Estatuto por razones dichas, desde el punto de vista nacionalista, nosotros no somos como Murcia o como Extremadura que son los ejemplos más tradicionales utilizados.
Y por otro lado, desde el punto de vista del Partido Socialista de Cataluña hubo otra razón más táctica, más electoralista que es decir, vamos a ver, nosotros no logramos, aunque nos esforzamos, derrotar a Convergencia y Unió y llegar a la Generalitat. Llega un momento de desánimo cuando la primera vez que se presenta Maragall que es octubre-noviembre del 99 y si con Maragall tampoco lo hemos logrado y con un buen resultado por parte del Partido Socialista no lo hemos logrado, no lo lograremos nunca y tenemos que buscar aliados.
¿Qué aliados podían encontrar?, pues podían encontrar lo que había. Y lo que había era Iniciativa, el equivalente de Izquierda Unida, que es un partido relativamente pequeño, ahora ha crecido un poco, pero que era muy pequeño, y después Esquerra Republicana, haber si crecían, si lo hacían crecer porque Esquerra estaba en un momento ya de una pequeña subida electoral y de fuerza política, y coinciden los dos en lo mismo.
¿Qué tiene el Partido Socialista para atraer a Esquerra?, pues tiene decirle “bueno vamos a hacer un nuevo estatuto” y Esquerra dice “bien, nos metemos en esto, haber que podemos sacar de ahí”. Se produce, naturalmente, una competencia entre Esquerra y Convergencia a ver quien hace un estatuto que logre diferenciarse más de los otros estatutos y más en una vía soberanista. El Partido Socialista contempla todo esto pensando “ya saldremos de esta como podamos, lo que nos interesa es llegar a la Generalitat” y efectivamente llegan, en el año 2.003 hay unas elecciones, hay ya unos proyectos en el Parlamento y todos los partidos, excepto el Partido Popular, dicen que quieren la reforma del Estatuto.
Bien es verdad que se pensaba en una reforma del Estatuto que tendría que ir a Madrid y que en Madrid estaría gobernando el Partido Popular porque todavía no se habían celebrado las elecciones del 14 de Marzo del 2.004 y esto era pues diciembre-enero. El primer tripartito es de Diciembre del 2.003 y por tanto decían “bueno, vamos a hacer aquí…”, los socialistas también confiaban, “vamos a hacer esto”, lo parará el PP que siempre ha sido una cosa muy cómoda en Cataluña para resolver todos los problemas y todos los líos en que se nos ha metido.
Pero claro, el PP pierde, está Zapatero, en fin, se elabora un Estatut de Cataluña claramente inconstitucional, pero se llega a un acuerdo por abajo, no público, entre Zapatero y Convergencia y Unió y Artur Mas. Bueno, será muy rebajado en el Congreso y ahí nos lanzamos, y ahí se envió a las Cortes un Estatuto de Cataluña claramente muy inconstitucional, muy confederal, bilateralidad en muchos aspectos, un sistema de competencias para Cataluña distinto a todo el resto de España y contrario a todo lo que decía el tribunal Constitucional, era aceptado como que son competencias y con un sistema de financiación que también quería ser un poco semejante al cupo vasco en lo que pudiera ser posible y por tanto, también de bilateralidad.
En consecuencia, hay un proyecto confederal que ahora y como era evidente ya entonces, se ha convertido para todos los partidos nacionalistas, no el PSC, pero sí los otros partidos nacionalistas y algún sector del PSC también lo dice, que este es nuestro objetivo, ahora es nuestro planteamiento, nuestro planteamiento reivindicativo.
El Estatuto pasa por las Cortes, por el Congreso y por el Senado, es muy rebajado, enormemente digamos, se hace un juicio de constitucionalidad, se encarga un dictamen a cuatro profesores de derecho constitucional que hacen un dictamen realmente muy duro que lo descafeína en muchos aspectos, pero no en todos, se llega a aprobar y es el Estatuto actual.
¿Que sucede en el resto de España?, pues que si a Cataluña se le aprueba un estatuto, Andalucía no puede hacer otra cosa que aprobar otro. Desde La Moncloa se intenta un estatuto que es prácticamente nuevo pero que no se quiere, que no cambia grandes cosas, que es el valenciano, que es el primero que se aprueba, para ver si puede rebajar el Estatut. El ministro Sevilla, que es valenciano, lo maneja, y así se hace un estatuto de mínimos para ver si las demás comunidades irán a este estatuto de mínimos, para rebajar el estatuto de Cataluña, pero después viene Andalucía y quiere otro estatuto, después vendrá Baleares y después Aragón y ahora sigue Castilla-León. Es decir, se inicia una cascada de estatutos que nadie sabe a donde van.
Este es por tanto el primer gran error del momento. España desde el año 79-80 hasta el año 2.003 había desarrollado el estado de las autonomías, yo diría con éxito. En España el estado de las autonomías es una cosa que funciona, con imperfecciones pero funciona, se ha logrado hacer una descentralización enorme y muy acusada. Cualquier observador extranjero que viene aquí se queda asombrado de que en tan poco tiempo se haya descentralizado tanto.
Pero en lugar de culminarlo haciendo lo que hemos dicho antes, lo que faltaba, los elementos de integración que faltaban en funcionamiento para que fuera un estado federal, por cuestiones puramente tácticas, por un lado porque los nacionalistas vascos y catalanes quieren diferenciarse del resto de comunidades autónomas.
Y en segundo lugar porque los socialistas catalanes quieren llegar a la Generalitat y llegan y necesitan aliarse con Ezquerra Republicana para vencer a Convergencia y Unió y hacen unas cesiones que no se corresponden con el camino que habían llevado hasta entonces el PSOE y hasta entonces los mismos socialistas catalanes.
Y en tercer lugar porque el gobierno Zapatero se encuentra en minoría y no puede aliarse o no quiere aliarse, si no aliarse, por lo menos llegar a acuerdos en puntos básicos con el Partido Popular, como siempre había sido entre PSOE y Partido Popular, pactos del 80, pactos del 92 que nos hemos referido antes. Siempre en este punto habían estado de acuerdo y habían llevado el Estado de las autonomías hacia una fórmula de hecho federal.
Pero cambia esto y se lanza a aprobar un Estatuto de Cataluña creyendo además que tendrá el soporte, ya cansado de tener como aliado a Esquerra Republicana, de Convergencia y Unió. Por lo que hace un pacto con Mas saltándose a los socialistas catalanes. Cuando en realidad después en las últimas elecciones de hace un año, en estos días más o menos se cumple un año, pues el Partido Socialista de Cataluña no hace caso al PSOE y en lugar de pactar con Convergencia y Unió, sigue pactando con Esquerra Republicana.
Así tenemos, por tanto, los nacionalistas, que yo creo que son coherentes dentro de su ideología, un partido socialista de Cataluña que simplemente quiere llegar al poder en Cataluña y cree que no lo logrará de otra manera y, por tanto, aprueba un Estatuto que sabe que se aparta totalmente de la línea que habían llevado hasta entonces, y un Presidente del Gobierno y un Gobierno que para mantenerse como partido necesita también aliados en Madrid, que para mantenerse hace unos pactos desde mi punto de vista irresponsables en un tema tan central como era el Estado de las autonomías.
Bien, esto es un poco el marco, y ahora paso a hablar un poco del Estatuto de Cataluña y a ver qué puede pasar con él. Tengan en cuenta que el Estatuto de Cataluña tiene en estos momentos tiene siete recursos de inconstitucionalidad, algunos sobre aspectos muy puntuales de las comunidades de Aragón, de Murcia y de Valencia, si no me equivoco, y de Baleares también, y después dos muy centrales, del Partido Popular, por un lado, y del defensor del pueblo por otro, son dos que abarcan muchos de los aspectos de este Estatuto.
Veámoslo por tanto desde el punto de vista de la constitucionalidad. Está pendiente una sentencia del Tribunal Constitucional que está dando lugar también a una crisis dentro del Tribunal Constitucional que se le intenta politizar por parte de los partidos, por parte de la prensa, se le quiere manejar. Veamos los aspectos que pueden resultar inconstitucionales a la luz de la doctrina del Tribunal Constitucional, a la luz de lo que es este Estatuto.
Bueno, antes de verlo desde el punto de vista constitucional, hacernos una consideración empezando por una pregunta ¿tiene elementos de asimetría el actual Estatuto de Cataluña?,Es decir ¿tiene aspectos este Estatuto de Cataluña que no han sido recogidos en los otros estatutos que ya han salido, como el de Andalucía, el de Baleares, el de Valencia y el de Aragón, y que pueden crear un sistema no federal sino ir a un sistema asimétrico de Cataluña con unas especificidades mas allá de los hechos diferenciales y el resto con un sistema más continuador de lo que era antes? Evidentemente, hay aspectos asimétricos, a pesar de los cambios que se hicieron en el Congreso y a pesar de que quedó el Estatuto aprobado por el parlamento Catalán muy mutilado.
Yendo un poco a analizar los elementos, si vamos al título preliminar, hay una primera cuestión que fue la más debatida porque es el tema más popular, es un tema más emocional que técnico, que es el tema de si Cataluña es o no una nación. Después de tanto discutir y ser casi tema único durante un año en que se discute el estatuto, el resultado es que sobre este punto el artículo 1 del estatuto aprobado, dice lo mismo que decía el Estatuto del 79. Lo mismo, las mismas palabras, hay un tiempo de verbo que cambia, pero el contenido es exactamente el mismo y con las mismas palabras, por tanto, ahí se afirma y en otros artículos se sigue afirmando que Cataluña es una nacionalidad, que Cataluña es una nacionalidad.
Solo aparece la palabra nación en el preámbulo, en un preámbulo muy historicista, aunque peor era el anteproyecto, que resulta farragoso, pero en un preámbulo, y el preámbulo sabemos que tiene valor normativo como interpretación pero no tiene la fuerza vinculante que tiene la ley, que tiene el articulado.
Solo en el preámbulo se dice que una vez el Parlamento de Cataluña, aprobó que Cataluña era una nación. Es cierto en el Estatuto que se aprobó el 30 de septiembre de 2.005, el articulo 1 apartado 1, decía “Cataluña es una nación”. Lo que Alfonso Guerra dijo:”Bueno, esto del preámbulo es un relato de lo que sucedió” y efectivamente lo que dice este preámbulo es “El Parlamento de Cataluña…”, entonces hace un juicio de valor, “…recogiendo el sentimiento y la voluntad de la ciudadanía de Cataluña ha definido de forma ampliamente mayoritaria, el 90%, a Cataluña como nación”, entonces dice “la Constitución española en su artículo 2º reconoce la realidad nacional de Cataluña como nacionalidad”.
La Constitución española lo no reconoce porque no se refiere a Cataluña, pero hay un relato por un lado, después hay una suposición de que se recoge el sentimiento de la ciudadanía de Cataluña, y después hay una mentira, dice que esto está el artículo 2 de la Constitución, aunque en realidad no está, pero tampoco tiene mayor importancia.
En todo caso el artículo 1 dice que Cataluña como nacionalidad ejerce su autogobierno..., lo mismo que decía el artículo 1 del Estatuto de Autonomía del año 79, por tanto yo creo que esto no ofrece grandes problemas. Ahora bien, sí que hay en el artículo 2.4, porque había un artículo semejante en el anterior estatuto, y se cambia, y al cambiar dice: “Los poderes de la Generalitat emanan del pueblo de Cataluña y se ejercen de acuerdo con lo establecido en el presente Estatuto y en la Constitución”. O sea, hay una diferenciación entre titularidad y ejercicio, o sea el sujeto del cual emanan es el pueblo de Cataluña y se ejercen de acuerdo con lo establecido en el presente Estatuto y en la Constitución.
De ahí saldrá seguro, una interpretación que dirá “oiga, aquí la soberanía está en el pueblo de Cataluña, aunque se ejerza dentro, pero aquí hay un residuo, una base, y alguna argumentación hay para decir esto, si se hace una interpretación sistemática con la Constitución, es evidente que esto no era así, pero yo creo que el Tribunal Constitucional ahí tendría que hacer unas cuantas advertencias, declararlo inconstitucional o hacer una interpretación que anule cualquier posibilidad de que se diga que aquí hay un gramo de soberanía. La soberanía, según el articulo 1-2 de la Constitución está en el pueblo español, y esto en todo estado, no en una confederación, pero en todo estado federal o no federal, esto es así.
Un tercer aspecto de este título preliminar son los entes locales, los municipios, veguerías, comarcas y demás entes locales, dice que los municipios y otros entes locales integran el sistema institucional de la Generalitat, como entes en los que esta se reorganiza territorialmente, añaden sin perjuicio de esa autonomía, pero dicen que se integran en el sistema institucional de la Generalitat. Esto, yo creo, que previamente en el articulo 2.1, este es el artículo 2.3, define a la Generalitat: “La Generalitat es el sistema institucional en que se organiza políticamente el autogobiermo de Cataluña”. Si los municipios se integran en este sistema institucional, es decir, que son parte de el y, aunque diga sin perjuicio de esa autonomía, están integrados dentro de el sistema institucional, y yo creo que este es otro punto en el cual se vulnera la autonomía local consagrada en la Constitución en el artículo 40. Sería otro punto de inconstitucionalidad grave.
En tercer lugar, los derechos históricos. Los derechos históricos es una cosa que está en la Constitución, en la adicional 1ª, y que está en el Estatuto Vasco, está en el Estatuto Navarro y hay una referencia en el Estatuto Aragonés desde siempre. Pero claro, los derechos históricos vascos, en fin, no tengo que decir en Bilbao lo que son los derechos históricos vascos, lo saben perfectamente ustedes. Pero aquí se les da otro significado, y un significado más grave, porque fíjense que en el artículo 5 dice: “El autogobierno de Cataluña se fundamenta también en los derechos históricos del pueblo catalán, en sus instituciones seculares y en la tradición jurídica catalana, al amparo del artículo 2 de la Constitución”, y de ahí derivan una serie de competencias.
Claro, fíjense que no es que diga “hay unos derechos históricos que se pueden ceñir” como había dicho el Tribunal Constitucional interpretando los derechos vascos y navarros, el sistema de financiación y los territorios, sino que aquí dice que el autogobierno se fundamenta en los derechos históricos.
Primero es volver al siglo XIX, a los sectores más conservadores del siglo XIX, los derechos históricos era lo que invocaban los partidarios de la monarquía absoluta que a lo más, lo que querían era pactar con los liberales y demócratas para hacer una monarquía constitucional. Pero en el fondo eran los derechos históricos del rey y era lo que desde Inglaterra decía Burke en la época de la revolución francesa frente a la Revolución Francesa, lo que decía Jovellanos o Cánovas del Castillo al principio y al final del siglo XIX, y es que hay unos derechos históricos que están por encima de los derechos del pueblo, de los derechos democráticos.
Entonces que partidos como el Partido Socialista o incluso como Esquerra Republicana que son partidos que se declaran republicanos, que se inserten en la tradición más reaccionaria del siglo XIX, no deja de ser sorprendente, porque dicen que el autogobierno se fundamenta también en los derechos históricos. Porque antes han dicho que el autogobierno se fundamenta en la voluntad del pueblo, los poderes de la Generalitat, ya lo he dicho antes, emanan del pueblo de Cataluña y se ejercen…, pues no solo emanan del pueblo, sino también el autogobierno se fundamenta también en los derechos históricos. Y además dice que se fundamenta en las instituciones seculares, en las instituciones de antes del siglo XVII, de antes de 1.714, y en la tradición jurídica catalana que, vete a saber lo que es, pero en todo caso pasa porque el hombre tenía muchos más derechos que la mujer, etc., etc.
¿Que quiere decir exactamente esto?, de ahí se pueden sacar auténticas barbaridades y seguro que se sacarán porque de ahí dice que se deriva una posición singular de la Generalitat, y hay un nuevo elemento de singularidad en relación con el derecho civil, la lengua, la cultura la proyección de lengua y cultura en el ámbito educativo, y el sistema institucional en que se organiza la Generalitat.
Bien, esto ha quedado aprobado y está en el Estatuto actual. También en el título preliminar y en muchos otros artículos está el tema de la lengua, donde se hace la distinción, que ya estaba en el anterior pero se teorizó, de que la lengua propia de Cataluña es el catalán y que como tal lengua propia es de uso normal y preferente en las administraciones públicas, en los medios de comunicación general públicos y en la enseñanza. Esto ya ahora en realidad es así, y de hace muchos años, a través de un Decreto del año 87 pues ya el Gobierno de Convergencia dijo que la lengua de la Generalitat, de las administraciónes de la Generalitat, tenía que ser el catalán, y las comunicaciones internas tenían que hacerse siempre en catalán. Un Decreto que paso más o menos desapercibido en aquel momento, nadie quiso entrar al trapo porque además era contrario a la ley que se había hecho de la lengua del año 83; en el año 93 culmina lo que se ha llamado la inmersión, es decir, que el catalán sea la única lengua en la escuela, después aquí en otros preceptos también sale, pero se dice ya en este artículo 6 en el título preliminar, y después en los medios de comunicación públicos.
Ahora se ha aprobado una ley de medios de comunicación públicos, en que se añade un nuevo término, antes se jugaba entre la lengua oficial y la lengua propia, el catalán era lengua propia, el catalán también era lengua oficial, que también lo era el castellano. Pero de hecho, se había llevado a cabo una construcción jurídica por la que lengua propia era igual a lengua oficial, por tanto el castellano quedaba como una lengua oficial realmente estrambótica, que había que aceptarla pero se le daba mucha preferencia al catalán, casi absoluta. Ahora también se ha añadido que es lengua institucional de los medios de comunicación públicos y de otros medios de comunicación catalanes, etc., y por tanto ahí se está jugando con las palabras, pero tienen una consecuencia de fondo clarísima.
Por tanto, en el título preliminar, tenemos unos cuantos temas importantes, el artículo 2.4 hay un núcleo de soberanía, los entes locales, los derechos históricos, el catalán como lengua propia que es equivalente a lengua oficial y desplaza al español como lengua oficial.
Después hay un amplio capítulo de derechos y deberes que también tienen los otros estatutos de autonomía, pero aquí el capitulo derechos y deberes es distinto, porque los otros nuevos estatutos hablan de derechos y deberes dentro de las competencias propias de la comunidad autónoma, Andalucía, Baleares, la que sea, y más que derechos, son principios. Aquí se consagran algunos derechos subjetivos que parecía que eran reservados a la Constitución o a las Leyes Orgánicas, algunos derechos fundamentales. Queda como relativamente disimulado, pero que también dan lugar a una enorme confusión, porque es dudosamente constitucional que derechos subjetivos que tengan carácter estatutario como derechos fundamentales de una determinada autonomía.
En primer lugar, porque el ámbito de lo que tiene ser un Estatuto, las materias que deben estar en un Estatuto, están en el artículo 147 de la Constitución y allí no aparecen los derechos fundamentales. Podría decirse que, como se habla de competencias, cabrían algunos derechos ligados a competencias, como sí que dice que los Estatutos deben contemplar competencias, podrían entrar algunos derechos ligados a competencias.
Ahora bien, pensemos que un Estatuto es una norma muy difícilmente reformable, como estamos viendo, que necesita una tramitación muy especial, un debate muy complejo y unas mayorías en el Parlamento de Cataluña o mayorías en el Parlamento español, y un referéndum. Es decir, es una ley, enormemente dijéramos, muy bloqueada es una norma muy rígida en su reforma, que cuando la has aprobado es difícil cambiarla.
Entonces, ¿es legítimo constitucionalmente añadir en los Estatutos, que son unas normas superrígidas, incluir unos derechos que difícilmente podrán ser cambiados cuando, en la Constitución los derechos son pocos, son para todos, son generales, como es natural en un estado federal y además, cuando han de ser desarrollados, algunos de ellos, los más centrales, se dice que tienen que ser por Ley Orgánica, o sea la mitad mas uno, por una mayoría absoluta, mitad más uno en el Congreso, y aquí se introducen derechos en un Estatuto, en una ley mucho más rígida que la Orgánica.
¿Esto está de acuerdo con nuestra democracia que es una democracia de mayorías?, Porque puede pasar que un gobierno quiera cambiar alguno de estos derechos porque no está conforme con él, por ejemplo, que tenga mayoría, tenga mayoría en Cataluña, en la Generalitat, tenga mayoría en el Parlamento, pero naturalmente no puede hacerlo porque está en el Estatuto y tendría que cambiar el Estatuto.
Por tanto, ahí hay muchos problemas, dentro de esto hay una serie de derechos subjetivos referentes a la lengua, algunos de ellos se habían justificado en su momento diciendo que eran acciones positivas, que eran derechos para ayudar al catalán en un momento determinado y equipararlo con el castellano para evitar el déficit histórico. Pero que solo se justificaban porque tenían un término temporal en que se acabara todas estas preferencias del catalán. Se justificaba por considerar que era un sistema de discriminación positiva, claro, discriminación positiva en un Estatuto que es difícilmente reformable. Esto es una contradicción absoluta y hay derechos referentes a la lengua que tienden a que de hecho, la lengua oficial en Cataluña sea el catalán, y más todavía que la lengua oficial está el derecho de disponibilidad lingüística.
El derecho de disponibilidad lingüística significa que todas personas tienen derecho a ser atendidas oralmente o por escrito en la lengua que elijan, en catalán o castellano, como usarias y consumidores de bienes, productos y servicios, y por tanto, las entidades, empresas y establecimientos abiertos al público, empresas, comercios, etc., deben tener capacidad para atender a todos en catalán y en castellano, no en uno de los dos, si no en los dos. Con lo cual ya es imponer una lengua a empresas privadas, entrar en el ámbito de lo que son relaciones privadas.
Todo esto se ha incluído en el Estatuto, no está en una ley que otro gobierno la puede cambiar, está ya en un Estatuto y por tanto, ahí hay ya problema. También hay problemas en cuestiones de garantías y tutelas de derechos, por ejemplo, sólo una pincelada, por ejemplo, el Sindic de greuges, que es el equivalente al defensor del pueblo, Ararteko aquí, tiene competencia exclusiva respecto a controlar la administración de la Generalitat, quita todas las competencias al defensor del pueblo que por supuesto ha impugnado esto y otras cuestiones ante el Tribunal Constitucional, pero esto le ha dado pie para entrar.
Las competencias se cambiaron en el Congreso enormemente, se cambió sustancialmente, pero ha quedado con una ambigüedad que puede ser interpretado de una manera o de otra, yo en este momento creo que no hay muchas problemáticas. Aunque es casi imposible ir competencia por competencia, hay 63 artículos sobre competencias, pero no creo que haya graves problemas en las competencias mas allá del desarrollo porque se ha ido detallando cada una de estas competencias. Ssin embargo, sí que hay una definición de qué son competencias exclusivas, tres artículos que decían, uno competencias exclusivas, otro compartidas, otro competencias de ejecución que son artículos meramente interpretativos y los preceptos meramente interpretativos el Tribunal Constitucional en la sentencia de la LOAPA los declaró meramente inconstitucionales, ahí otro aspecto importante.
Y por último, en las relaciones con el Estado no hay ningún precepto que prevea relaciones con las demás comunidades autónomas, no curiosamente, yo creo que adrede, no les interesa regular en el Estatuto relaciones con otras comunidades autónomas, sólo relaciones con el Estado. Las relaciones con el Estado ha sido muy cambiado respecto del proyecto catalán a lo que se aprobó en el Congreso. Pero de todas maneras, lo que queda es que la Generalitat participa en instituciones del Estado en organismos y en procedimientos de toma de decisiones, tanto en la elección de los miembros, como en organización y como en procedimientos de toma de decisiones en muchos aspectos, y por tanto ahí también hay un elemento de federalismo asimétrico y de bilateralidad que indica una tendencia confederal.
El primer proyecto decía que la Generalitat nombrará magistrado del Tribunal Constitucional, ahora no lo dice, sino que participará en el nombramiento. Ya se ha hecho una reforma en el reglamento del Senado, precisamente estos días, para que todas las comunidades participen y presentarán 34 candidatos, 2 por comunidad, a ser elegidos miembros del Tribunal Constitucional por parte del Senado. ¿Esto es constitucional? ¿Se puede? La Constitución dice que el Senado elegirá 4 senadores, ¿Se puede condicionar al Senado a que deba elegirlo dentro de estos 34 propuestos por las comunidades autónomas? ¿Se puede limitar desde los estatutos condicionar un reglamento del Senado? ¿Puede un reglamento del Senado poner condiciones? ¿No es inconstitucional respecto a aquello que dice que el Senado limitarse de esta manera?
Yo tengo muchas dudas, y aquí encontraríamos otros muchos aspectos de designación de órganos estatales, todos estos como la comisión telecomunicaciones, el mercado de valores, hay una comisión bilateral con el Estado, hay relaciones con la Unión Europea y cuestiones de relaciones exteriores en las que también participa la Generalitat. En fin, ahí hay otro paquete y grande, aunque se ha cambiado mucho lo que se ha dicho y se puede interpretar de una manera u otra, pero un paquete grande también de elementos confederales.
No entro en la Hacienda, en el tema de financiación porque es extraordinariamente complejo, sólo decir lo que ya se ha puesto de manifiesto en los presupuestos de este año y ya no es del año pasado. Hay un precepto del Estatuto que dice que en inversiones del Estado en infraestructuras la inversión en Cataluña debe ser la proporción que tiene el PIB catalán dentro del PIB estatal, que calculado el último año es el 18,8 o algo así, y por tanto, también esto resulta a mi parecer, contrario a la Constitución.
¿Puede un Estatuto vincular al Estado para que una ley estatal deba hacerse de una determinada manera?, porque además aquello que dijo Solbes sobre el sudoku, en Cataluña se dice que es la parte proporcional del PIB, en Andalucía en el Estatuto andaluz se dice que es en relación a la población, en otro se dice que es en relación al territorio, y al final esto no suma 100, esto puede sumar 140. ¿Como podemos resolver esto y como desde el Estado se puede dirigir estando marcado por lo que dicen los Estatutos de autonomía de las comunidades autónomas? Es absolutamente insólito.
Bien, por tanto, sacamos unas cuantas conclusiones rápidas. En primer lugar, estamos ante un Estatuto que en algunos aspectos, básicamente los que he dicho, es asimétrico respecto a los estatutos de las otras comunidades, los antiguos y buena parte de los modernos, que nadie recoge estas cosas, nadie recoge los derechos históricos, ni define que son competencias exclusivas compartidas y ejecutivas, y algunas otras de estas cuestiones y por supuesto, incluído el tema de la lengua. Por tanto, sí que hay una línea que va hacia la asimetría.
En segundo lugar es un Estatuto enormemente confuso y ambiguo, el ponente que hizo el proyecto es mi colega y amigo Carles Viver Pi-Suyner, hemos estado en muchos actos compartiendo y siendo ponentes los dos, y hacíamos lecturas del Estatuto totalmente distintas, aquí dice esto, no, no, el otro, no que está diciendo otra cosa, otra interpretación ¿Por qué? Porque efectivamente es muy ambiguo y muy confuso y una norma ambigua y confusa siempre disminuye su valor normativo, porque según quien esté en el poder la utilizará de una manera, y por tanto no da ninguna seguridad al ciudadano de que esto va a ser interpretado, desde mi punto de vista, técnicamente es un auténtico desastre.
Para esto es muy importante la sentencia que dicte el Tribunal Constitucional, es enormemente importante, para que diga “oiga, aquí en este precepto sólo puede decir esto” en los aspectos que son ambiguos, ahí sólo puede decir esto. De alguna manera, las alegaciones que ha hecho el Abogado del Estado delante del Tribunal Constitucional hace casi un año, hace unas interpretaciones muy restrictivas defendiendo el texto del Estatuto, pero para ello tiene que hacer a veces rizando el rizo, debe hacer unas interpretaciones enormemente restrictivas que sentaron muy mal en Cataluña en los ambientes que apoyan el Estatuto.
¿Los demás estatutos que han salido han diluído el texto catalán? En algunas partes sí, porque servirán de parámetro de interpretación del texto catalán. Oiga, no, es que aquí el texto catalán dice esto, mire, no se puede ir más allá de lo que han dicho el de Andalucía, de Baleares, y el de Aragón y por tanto ustedes están diciendo lo mismo porque si no sería inconstitucional. Pero en otras partes no, en todas partes que quiere ser singular y con algunos pozos sin fondo con unos derechos históricos, ahí hay unas vías de escape que pueden dar margen a una gran asimetría de Cataluña respecto al resto. En todo caso, los problemas de las comunidades autónomas que decíamos que quedaban pendientes desde 2.003 para ir a una España federal, el Estatuto no aborda ninguno, quedan todos pendientes y sobre todo se ven agravados con una marcha atrás en la línea federal igualitaria, y una marcha atrás hacia la asimetría, hacia el diferencialismo.
¿Cual es la solución?. En primer lugar, es fundamental la sentencia del Tribunal Constitucional, y tan importante es que desde Cataluña se están haciendo manifestaciones absolutamente coactivas para el Tribunal Constitucional y no ya de la oposición y de los partidos nacionalistas, sino que la semana pasada el mismo Presidente de la Generalitat, Montilla, del Partido Socialista, lo dijo solemnemente en Madrid, una sentencia contraria al Estatuto plantearía un grave problema de Estado. Ahí hay una coacción a los miembros del Tribunal Constitucional, además toda la serie de recusaciones, todo el cambio legislativo que se hizo en el mes de mayo, todo va encaminado, todos están politizando por todos los lados, están politizando el Tribunal Constitucional. La prensa, sobre todo la prensa catalana, está contribuyendo a decir que el Tribunal Constitucional está politizado y deslegitimado, bancarrota en el Tribunal Constitucional, y aspectos muy escandalosos referentes al Tribunal, para decir “oigan, estos, si hacen una sentencia contraria al Estatuto es que ya hemos visto que es un Tribunal político, etc., etc.”. Esto es gravísimo desde el punto de vista institucional, la no confianza en la imparcialidad y la independencia de los jueces es algo que socava los fundamentos democráticos de un sistema.
Y por último, lo más peligroso para el buen desarrollo del Estado de las autonomías, y yo creo que el texto como es tan confuso, tan ambiguo, tiene tantas vías de escape, será utilizado por los partidos nacionalistas, y ya lo está siendo, como un elemento de confrontación con el Estado. Como lo que falta es lealtad federal, los partidos nacionalistas son claramente desleales con el Estado, este Estatuto es el Estatuto más apropiado para poner de manifiesto esta deslealtad, ponerlo continuamente en cuestión y seguir reclamando que se cumpla el Estatuto a base de interpretaciones que no tienen mucho sentido.
Por consiguiente, estábamos en una buena situación, yo creo, en el año 2.003 y 2.004 se podía ir a una reforma constitucional que cambiara el Senado, que fijara las comunidades autónomas, que ya había un derecho a la autonomía y que por tanto, el Estado federal estaba construído y habíamos cerrado el modelo de Estado de las autonomías. Con el Estatuto de Cataluña por la irresponsabilidad de los que antes he dicho, estamos en una situación en la que se ha abierto de nuevo el Estado de las autonomías, hemos hecho una gran marcha atrás y es de prever que en los próximos tiempos seguiremos gastando energías, no en beneficio de los ciudadanos, sino en inútiles ejercicios de melancolía. Nada más, muchas gracias.
PRESENTADOR:
Muchas gracias Francesc. Y tenemos ahora un café ahí esperándonos, pero antes, como suele ser habitual, podemos realizar alguna pregunta. Yo les pido por favor brevedad porque, sin duda alguna, el tema puede requerir varias preguntas, entonces ya saben ustedes, si tienen que hacer una intervención larga en lo que se refiere a la Fundación para la Libertad, colaboradora en este acto, está siempre dispuesta a ofrecerle a aquel que hace preguntas largas, todo un seminario o un simposium para que se pueda explayar. Y una vez hecha la invitación, les ruego brevedad en la pregunta.
PREGUNTA:
Buenas tardes, le agradezco su intervención. Yo soy Germán López Bravo y soy concejal, vocal en estos momentos de la Gestora en Ondarroa. Yo lo único que quería decirle es: ¿cuál es la solución final, si usted la sabe o podría indicarnos, para que en un momento determinado que yo ya después de 12 años de tener que soportar tener una traductora al lado cada vez que voy a hablar. Tenemos dos idiomas, bilingües. Yo hablo en castellano, ellos me entienden, pero me contestan en euskera. ¿Cuál es el problema y cual sería la solución al problema? Gracias.
FRANCESC DE CARRERAS:
Bueno yo creo que el problema lo entiendo perfectamente. Me pregunta por la solución desde el punto de vista del estado de derecho. La solución desde el punto de vista del estado de derecho, yo creo, es que se cumpla la Constitución. La Constitución habla de que hay una lengua oficial para todo el territorio y que hay lenguas cooficiales, es decir, igualmente oficiales en los territorios correspondientes que los estatutos respectivos los prevean.
Lo que se ha hecho es convertir esta cooficialidad, que en el fondo es bilingüismo, poder utilizar las dos lenguas, en una sola oficialidad. Esto, aquí en el País Vasco yo creo se va retrasado, pero se va ahora acelerando. En Cataluña lo tenemos ya desde hace mucho tiempo, en Cataluña todo es más suave porque catalán y castellano son dos lenguas muy parecidas y el que no se expresa bien en catalán, si que lo entiende, el 99%, o 95, o 97, no sé, entiende el catalán, más difícil es expresarse, mucho más difícil es escribir, pero no hay unos graves roces. Entonces, yo creo que el enfoque que se ha dado a esto, choca con el artículo 3 de la Constitución, en concreto, ha habido algunas sentencias del Tribunal Constitucional referidas a esto, pero muy pocas, y normalmente referidas a las leyes primeras de los años 80.
Una de las ventajas de este Estatuto aprobado en Cataluña es que por primera vez esto irá al Tribunal constitucional, la redacción tal como está aquí, muy copiada, aunque acentuada, de otras leyes que no han pasado por el Tribunal Constitucional, pero una de las ventajas es que ahora el Tribunal Constitucional deberá argumentar sobre si esto es adecuado a la Constitución o no. Es decir, que en la escuela la lengua vehicular, o sea la lengua que hay que utilizar sea el catalán, en este caso. Que en los medios de comunicación pública también, que en las instituciones públicas también, es decir, yo creo que sobre esto no se ha pronunciado el Tribunal Constitucional.
Hay una sentencia sobre la enseñanza que es respecto a la ley catalana del 83, que era una buena ley, y la doctrina que está en esta sentencia que es del año 94, del Constitucional, es contraria a la ley catalana del 98 y por tanto yo creo que hay que confiar que esto puede ser una de las cosas, desde el punto de vista del estado de derecho, que se enderecen y que cambien. Y que digan lo que dice la Constitución muy claramente, que aquí hay dos lenguas oficiales y que en las comunidades autónomas que hay una lengua oficial que es el castellano y en las comunidades autónomas que tienen una lengua distinta al castellano como lengua oficial, pues hay dos lenguas oficiales, no una propia que de hecho es la oficial, y la otra oficial que se esconde, si no las dos equiparadas. Y esperemos que la sentencia vaya en este sentido.
PREGUNTA:
Solamente quería decirle una cosa. O sea, ¿tengo que seguir llevando una traductora al lado mío cuando vaya al pleno?
FRANCESC CARRERAS:
Pues mientras no cambie la ley, si es que esta es la ley vigente, efectivamente, mientras no cambie la ley o esta ley no sea declarada contraria a la Constitución.
PREGUNTA:
Si como nos dice usted, hay un grave peligro de que se rompa en el Estado de las autonomías la simetría federal, cláusulas como la cláusula Camps del Estatuto Valenciano podrían reconstituir esa simetría pero evidentemente con unas connotaciones probablemente muy exacerbadas, puede indicarnos ¿qué futuro tienen cláusulas como la Camps en relación con este punto?
FRANCESC CARRERAS:
La cláusula Camps es aquella cláusula del Estatuto Valenciano que dice que la Comunidad Valenciana, en cualquier caso, tendrá las máximas competencias que tenga cualquier otra autonomía. Mi problema con la cláusula Camps es que, en sí misma, es una cláusula desde el punto de vista legal tan indeterminada que choca con el principio de seguridad jurídica. Uno no puede decir que tiene unas competencias vacías y que tendrá las mismas que los otros, o sea que desde este punto de vista es una cláusula ilógica en sí misma, ahora visto con la perspectiva actual, pues si se aplicara, si la cláusula esta está vigente, lo que parece asegurar es que en todas las comunidades autónomas exista una misma autonomía. Ahora bien, es una cláusula enormemente confusa porque la Comunidad Valenciana puede tener competencias en cosas muy diversas, sin ninguna funcionalidad y por tanto, yo creo que es un mal remedio, aunque a una mala situación, a veces pueden servir malos remedios.
Fundación para la Libertad, 17/12/2007
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