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'El laberinto de la Hacienda autonómica'
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Trascripción de la conferencia que con ese título pronunció el catedrático de Hacienda Pública en la Universidad de Oviedo Carlos Monasterio, en la Facultad de Derecho de la Universidad de León, en el marco del seminario 'León y la autonomía' organizado por la Fundación para la Libertad y esa Universidad, el 5 de noviembre de 2007.
Quería empezar diciendo, muy sinceramente, que lo que tiene este acto, tanto de cívico como de académico, hace que para mí sea una satisfacción participar en él. Yo creo que las personas que están en la Fundación para la Libertad merecen un elogio, como ése que ustedes conocerán y que ha sido repetido tantas veces: el que dedicó Winston Churchill de los aviadores de la RAF: “Nunca tantos le dieron tanto a tan poco”. Creo, sin embargo, que es importante ir un paso más allá. Las tropas que no pudieron pasar el canal, no fue sólo por el heroísmo de los aviadores de la RAF, sino porque también la Royal Navy bloqueaba el paso por mar, porque hubo un número importante de ciudadanos ingleses que tendieron globos antiaéreos, ejercieron servicios de vigilancia, despejaron las calles después de los bombardeos para que todo funcionara eficazmente... Por lo tanto, yo quiero expresar mi admiración por esas personas y además decir que todos los demás debemos participar en este asunto, aunque sea cambiando las bombillas de un reflector…, lo que nos toque. Creo que hay una mala tendencia en España a confiar en los héroes. Yo siempre he sido muy admirador del pueblo británico, sobre todo por la faceta que tienen de civismo. Creo que es mejor copiar una organización que funcione eficazmente en condiciones normales aunque sea un poco.
Debo decirles que voy a hablar de un asunto mucho más modesto del que hablaba el profesor García Amado: en lugar de la metafísica de los pueblos, yo voy a hablar del dinero de los gobiernos, que es un asunto mucho más duro. Como él, seguí también una educación que tenía, entre otras cosas, un atracón de religión, que era la Formación del Espíritu Nacional. Se nos decía que éramos una unidad de destino en lo universal y que éramos la reserva espiritual de Europa. Espero que sobre lo que les hable sea aplicable, aunque indirectamente, al caso de León y su autonomía.
Les voy a referir un breve episodio de mi vida. Hize por primera vez un viaje largo cuando tenía 19 años con el sistema de inter-rail, -no sé si sigue funcionando-, que es tarifa plana para viajar en tren por Europa. Bueno, en mes y medio o algo más llegué hasta Budapest y di la vuelta a Bulgaria. Al pasar por Francia y Holanda me di cuenta que nosotros seríamos la ‘reserva espiritual de Europa’, pero que lo material nos faltaba. Aquella gente tenía mejores servicios públicos, más educación, más progreso material. Creo, y que nadie se sienta ofendido, que está muy bien que uno sea o se sienta de donde le de la gana, o de donde nació, leonés, vasco, asturiano, lo que sea, pero la pregunta que yo voy a hacerme es: ¿la sanidad, la educación, las oportunidades laborales y el progreso de este pueblo que es el de sus habitantes, cómo lo sentimos mejor: estando León solo, León con Castilla, toda la antigua Corona de Castilla, o uniéndonos a Francia y haciendo un nuevo país? Ése es le fondo del asunto.
Comparto también de la exposición del profesor García Amado que el discurso nacionalista tiene… dos cosas que me molestan; me molesta, por una parte, la tendencia al maniqueísmo: nosotros, los que nacimos aquí somos buenos y ellos malos, no se sabe por qué… Es algo que dijo Schopenhauer: “Hay algo que une a todos los canallas: todos los canallas tiene madre”. Todos hemos nacido en alguna parte. Ser de aquí no nos priva de tener cariño a nuestra tierra, la de nuestros padres, de nuestros vecinos; nosotros no somos mejor que los de allí que a su vez tienen padres y vecinos, y a veces hacen las cosas mejor que nosotros. Eso por un lado. Y por otro, el infantilismo. Creo que lo bueno para los individuos es hacerse mayores, tener más capacidad y hacer más cosas, entre ellas, progresar, tener un horizonte más abierto y, si podemos, ser más solidarios con los que están peor o recibir la ayuda de otros cuando la necesitamos. En ese sentido, por ejemplo, yo me declaro leonés porque me gusta mucho el montañismo; yo no sé si León solo, León con Castilla, o todos juntos, pero deberíamos ir a Torre de Babia -lo recomiendo-, y una torre medieval que está en medio de un prado lleno de maleza, dejada de la mano de Dios, debe ser del siglo XII ó XIII, a ver si alguien la arregla decentemente antes de que se caiga, y dejemos la discusión de las esencias para otros momentos.
En cualquier caso, una vez que hemos permitido tener un poder territorial organizado, dejamos a los pueblos a un lado y hablamos del dinero que los gobiernos dedican a esos pueblos. ¿Qué asunto tenemos que lidiar? Cuando yo hablo del laberinto de la Hacienda, en el fondo, el origen del asunto es el laberinto de las descentralizaciones. Hay procesos de descentralización en muchos países; algunos desde sus inicios, como Estados Unidos o como Suiza; y otros han abierto el proceso después. En cualquier caso, ahí confluyen muchas fuerzas: políticas, históricas, lingüísticas, económicas; yo voy a hablar solamente de la descentralización desde el punto de vista económico. Es un objetivo más modesto. Si miramos estos gobiernos que tenemos o que vamos a constituir, cómo funcionan para ejercer las competencias que tienen, desde el punto de vista económico hay que reconocer una cosa: un estado descentralizado que organiza el sector público en varios niveles es más complejo que uno unitario; hay que admitir esto desde el principio. Entonces, ¿cuál es la salida correcta de este laberinto?: aprovechar todas las ventajas de la descentralización y procurar no caer en los inconvenientes y minimizar los problemas.
En ese sentido, ¿cuales son las ventajas de la descentralización y qué podemos esperar los ciudadanos de cualquier territorio?, ¿que podemos esperar que haga mejor un gobierno descentralizado o más próximo a los ciudadanos? Pues en primer lugar que la oferta de bienes públicos sea crecida. Creo que hay cosas que cualquier persona razonable admite. Por ejemplo, es mejor que la Junta de Castilla y León, o el gobierno autonómico de aquí, decida las temporadas de veda de los ríos y de la caza; seguramente, por razones climatológicas, etc., han de ser distintas de las de Andalucía… Es mejor que se tomen sus decisiones desde allí, a que los territorios de veda sean iguales en todas partes, y lo mismo en todos aquellos bienes que tengan el carácter de bienes públicos locales.
En segundo lugar, hay un tema que ha preocupado recientemente a los economistas y a los ciudadanos, en nuestra condición de contribuyentes, por un lado, y de usuarios de servicios, por otro: mejoremos la eficiencia de los servicios públicos. Pero para eso hay que mejorar nuevos métodos de gestión y también introducir competencias en el sector público. Si nosotros introducimos nuevos métodos de gestión en un gran país, si esos métodos tienen defectos importantes, el coste será mucho mayor que si el experimento se hace a un nivel mucho más reducido. Por ejemplo, podemos comprobar por qué hay localidades o regiones en las cuales el tratamiento de basura es más barato, además se separan residuos…; gran parte de esos residuos se utilizan y obtenemos unos retornos por la venta de esos productos… Es decir, veamos quien lo hace mejor, esto o cualquier otro servicio público que adoptemos.
Y por último, la rendición de cuentas y la transparencia del sector. Hay desde hace tiempo estudios comparativos… El Fondo Monetario Internacional, la OCDE, los organismos internacionales han codificado crecientemente este asunto. Los ciudadanos de un país avanzado tenemos derecho a que el sector público nos diga qué hace, por qué hace esto y no otras cosas, por qué ha desechado determinadas políticas, cuál es el coste y cuál es el rendimiento de los servicios… Pues bien, cuanto más cercano esté ese monto a los ciudadanos, mejor será la rendición de cuentas. Todo esto podríamos conseguirlo con un mayor grado de eficacia, descentralizando; sin embargo hay que ser conscientes que la descentralización tiene riesgos y no se hace solamente por razones de exigencia económica.
El primer asunto es: problemas posibles en economía de estado y mayor coste de producción de los servicios públicos. Hay trabajos que nos ofrecen suficiente evidencia empírica para saber si lo que vamos a descentralizar es el sistema educativo en todos los niveles. Y el sistema sanitario completo… Porque el umbral de población a partir del cual los costes de previsión son más bajos, es al menos 3 ó 4 millones. Pues si los de Logroño, como unidad de destino en lo universal, quieren ser independientes, pueden serlo; pero tenemos que saber que todos, como país, si hacemos comunidades muy pequeñas, tendremos hospitales más caros, sistemas educativos con peores resultados…, y eso nos va a costar más; podemos decidir hacerlo, pero tenemos que saber que es sacrificio económico; debemos ser conscientes de ello cuando ponemos en marcha un proceso descentralizador.
En segundo lugar, está el problema de las competencias solapadas y de falta de incentivos a la gestión eficiente. Los países con un grado de descentralización alto, como España, en muchos casos descentralizan competencias que están solapadas entre varios niveles de gobierno. Si volvemos atrás, piensen ustedes que la transparencia y la rendición de cuentas exigen que cada gobierno nos diga lo que hace que ésas sean competencias separadas y cómo lo financian. Sin embargo, en muchos casos hay competencias compartidas, y esto suele suceder en la educación y en la sanidad; esos servicios, como ustedes saben, en España los gestionan las comunidades autónomas; pero los regula y los financia, fundamentalmente, la Administración Central, que hace que haya un ‘estandar’ educativo, o una lista de cuidados a cargo de la sanidad pública que es la misma en todo el territorio nacional. Ahí se superpone la acción de los niveles del Gobierno; ahí es donde pueden aparecer los problemas. Sin querer entrar en la anécdota, piensen ustedes -esperemos que no suceda nunca- que un gobierno autonómico de signo contrario al Gobierno Central quiere quedar bien ante sus ciudadanos, y, por ejemplo, que todos los que van a la sanidad autonómica piden que se revise su situación de salud, porque quieren estar en situación de invalidez, y se les dice que sí. Claro, ese gobierno autonómico los declara inválidos, porque tiene las competencias sanitarias, pero quien paga las pensiones es el sistema de Seguridad Social, que es nacional. Bueno, pues la aceptación de ser un poco laxos en esa política tendría un coste importante y ahí hay problemas de incentivos. Y lo mismo en el caso de las políticas de empleo, que llevan a cabo las comunidades: si no se inserta laboralmente a los desempleados, paga el sistema de Seguridad Social.
Y por último, hay un peligro, creo que en nuestro caso pequeño, más que por virtud nuestra, por las normas armonizadoras de la Unión Europea. Piensen ustedes en la inmensa ventaja que es para todos nosotros, si viajamos, no tener que ir a Francia y comprar francos, liras, marcos… Como ustedes saben, un famoso informe demostró que podríamos obtener un ahorro enorme casi del 2% del PIB europeo teniendo una moneda común, evitado todos esos inconvenientes. Si el mercado interior, que afortunadamente es europeo, no fuera europeo sino español, o fuera menos que español, tendríamos los costes. Por lo tanto, se trata de que los ciudadanos de un territorio puedan acceder al mayor número de servicios públicos posibles, de la mayor calidad, y tenga las mayores oportunidades de empleo y de que aumente su renta. Si queremos hacer eso, éste es el marco teórico. En la práctica, ¿cómo lo hemos hecho? Sucede que el modelo descentralizador español lo ha hecho no atendiendo sólo a un modelo descentralizador. Ese modelo descentralizador tiene variedades que lo hacen más complejo; de ahí el laberinto de la financiación. En primer lugar, lo que sí tenemos es básicamente las mismas competencias en todas las comunidades autónomas, hablando desde el 2002, en que se transfirió la Sanidad. Sin embargo, lo que hay es diferencias en cuanto a sistemas de financiación… A este asunto me volveré a referir, porque a mi juicio ése es el gran problema que tenemos y deberíamos procurar arreglarlo en la medida de lo posible.
Por último, tenemos un modelo abierto, por el artículo 150.2 de la Constitución. Uno de los temas a debate que tenemos ahora: se transfiere el aeropuerto de El Prat; bueno, en la división constitucional, puertos o aeropuertos de carácter deportivo se transfieren, y los de carácter comercial, que tienen que ver con la unidad del mercado exterior, son competencia de la Administración Central. Ésta siempre puede denegarlo y ése es un tema que siempre está abierto. En el asunto de la financiación, ¿cuál es la complejidad?: lo que yo he llamado ‘los caminos del laberinto’. Siendo muy sintético, en España no tenemos uno, sino varios, al menos cinco, o incluso seis sistemas de financiación. Está el sistema foral. Éste se basa en lo siguiente: es un sistema muy desconocido y que puedo decirles, con toda rotundidad, que no hay ningún país del mundo que haya llegado en términos de descentralización de la hacienda pública a donde ha llegado el sistema foral; ninguno, ni Suiza que es una confederación, ni Estados Unidos, ningún país. El sistema foral supone que el derecho de regular y recaudar los impuestos está en el gobierno autonómico. Claro, esto es ir a la solución confederal y además ese sistema, que es una broma gastada en cuanto a países federales, está acompañado por la tutela financiera de las corporaciones locales; esto segundo si que es más común en términos internacionales. Pero para complicarlo aún un paso más, el sistema foral, en realidad el del País Vasco y el de Navarra, difieren. Navarra al ser uniprovincial evita una compleja red de relaciones financieras que existe en el País Vasco, donde los titulares de la soberanía fiscal son las diputaciones forales, y el Gobierno Vasco recibe transferencias y, por lo tanto, es financieramente dependiente.
Aparte de ese modelo foral, que tiene diferencias claras en Navarra respecto al País Vasco, está lo que podríamos llamar el sistema común. En el sistema común, en primer lugar se olvida que hay una comunidad, el caso de Canarias, que tiene un régimen fiscal propio. Canarias, como el tratado de adhesión de España a la Unión Europea no se aplica el tema de impuestos armonizados, IVA y especiales en Canarias; tiene un régimen fiscal propio en la imposición indirecta. Y las comunidades que llamamos de régimen común, todas las demás, fíjense que ahí tenemos 14 de las 17, en algunas, las que son uniprovinciales, cuando miramos los datos o el presupuesto de una comunidad uniprovincial, en realidad miramos dos cosas: una hacienda autonómica sumada a la extinta hacienda provincial. Esto sucede en todas salvo en Baleares, donde los consens insulares no se han extinguido y por tanto tenemos especialidades importantes. Esto desde el principio debe alertarnos con una excepción: si queremos conseguir un acceso equitativo a los servicios públicos después de la descentralización, tenemos que respetar un principio que es el de igualdad de posiciones de salida. Eso, con este esquema de financiación, nos lo pone de una manera muy compleja. En España tenemos el esquema de descentralización más complejo a nivel mundial, en el sentido de que en el resto de países federales hay unas normas, y dentro de las normas, cada región, o lander, o estado, ha elegido su sistema de hacienda, pero uno cesa sus gobiernos, sus centrales, si es que pueda perjudicar la conducta financiera del otro. Por ejemplo, si al estado de Minesota le apeteciera, podría copiar el impuesto de renta, el de sociedades y todas las particularidades fiscales de California o de cualquier otro estado. En España, una comunidad común no puede copiar ni adoptar las peculiaridades fiscales ni de Canarias ni de una comunidad foral. Eso crea problemas importantes.
En cuanto a qué tienen esas haciendas autonómicas…, por citarles lo esencial, en cualquier país federal nos movemos sobre dos columnas básicas: una es la autonomía fiscal, y tributaria también, y otra es el principio de la solidaridad. ¿A qué apuntan esos dos principios? Pues, de acuerdo con el principio de autonomía, para que un gobierno que tenga competencias las pueda ejercer libremente, para que esas elecciones puedan hacerse reales, tiene que poder subir o bajar impuestos que puede manejar. Por otra parte, como, en la práctica, los territorios son diferentes en tamaño, en características demográficas, económicas, en coste de provisión de servicios…, hay una red de transferencias de unas regiones a otras que tiene que hacer la hacienda central. La complejidad de la hacienda autonómica y los caminos del laberinto se ramifican, porque en el asunto de la cesión de tributos ha habido cambios importantes en el momento actual. Tenemos lo que se llaman impuestos cedidos. Lo que son impuestos autonómicos, no son todo impuestos que las comunidades autónomas tengan libertad para gravar pidiendo a los contribuyentes que paguemos más o menos. Esta libertad es muy amplia, en las tasas sobre el juego prácticamente absoluta, es muy amplia en un conjunto de impuestos sobre la riqueza, sucesiones y donaciones, y en el patrimonio neto y en el impuesto indirecto de transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados; ahí hay capacidad normativa para subir o bajar tipos de gravamen y capacidad de gestión. La capacidad muy amplia también en el impuesto sobre la renta personal; y en el impuesto de rentas minoristas de determinados hidrocarburos, ahí las comunidades pueden variar el tipo de gravamen, aunque no gestionan el impuesto. Y, por último, no hay capacidad normativa ni de gestión en el bloque principal de los impuestos indirectos; ni en el valor añadido ni en impuestos especiales, las comunidades autónomas pueden tocar nada.
Por lo tanto, hablando de comunidades de régimen común debemos ser conscientes que la situación es compleja. Pero, por definirla en los rasgos esenciales, no es cierto, ahora y desde el 2002, que un gobierno autonómico no pueda hacer nada porque no tenga margen de autonomía. Ese gobierno puede mejorar los servicios públicos; pero claro, tiene que financiarlo pidiendo mayores impuestos a sus ciudadanos. Que, por una parte, si son beneficiarios tiene mejores servicios públicos; y por otra, deberían poner los recursos para financiarlos. Pues bien, todos los impuestos directos, renta, patrimonio, sucesiones y donaciones, pueden los gobiernos autonómicos obtener más recursos y también en una parte de los impuestos indirectos. Sin embargo, la situación es compleja y hay que tener en cuenta que lo que se llama cesión de tributos, que parece un único régimen de funcionamiento, es distinto.
En el caso de que nos preguntemos qué han hecho los gobiernos autonómicos en materia de impuestos… Pues en los impuestos directos fundamentalmente los han reducido; los han reducido en el impuesto de renta personal creando un cúmulo de deducciones; muchas deducciones, en la práctica, tienen un peso recaudatorio muy reducido. Si ustedes se fijan en el actual modelo de declaración del impuesto de renta, la mitad del libro de instrucciones son las deducciones autonómicas. Para ser sinceros, desde el punto de vista de la técnica impositiva habría que criticar lo complejas que son y su escaso resultado. Por ejemplo, una deducción ‘tramposa’ es la que tienen muchas comunidades autónomas para que personas jóvenes -se pueden integrar de 35, 32 ó 30 años- con baja renta tengan una vivienda. Por hacer un poco de caricatura, pero no estoy muy alejado de la realidad, si yo digo que un joven que gane menos de 8.000 euros al año le doy una deducción por adquirir vivienda, pues hombre…; es que alguien que gane menos de 8.000 euros al año, legalmente no tiene capacidad para endeudarse en adquirir una vivienda. Claro, en la agenda oculta de los gobiernos autonómicos, yo digo, hombre, por eso se la damos, para quedar muy bien, hacer propaganda, ayudamos a los jóvenes y a la vivienda, pero claro, ¿al que tiene 25.000 se la damos?, a ese mejor no, porque ese se compra la vivienda y nos cuesta. En gran parte esto es lo que hay, una hojarasca de deducciones que en cierto sentido es bastante criticada.
En impuestos de sucesiones y donaciones se ha optado por aumentar los mínimos exentos y por, prácticamente, dos tipos de elementos patrimoniales: la vivienda habitual si el cónyuge es viudo y permanece en ella, o los negocios familiares. Por lo tanto, vean ustedes que aquí lo que han hecho las comunidades autónomas, que por otra parte piden más recursos al Gobierno central, es bajar los impuestos. Y deciden en el terreno de la práctica que quieren más recursos, pero que vengan de otra parte, a sus contribuyentes los deducen. Sin embargo esto se contrapesa por aumentos en el impuesto de transmisiones patrimoniales, de actos jurídicos documentados. Con carácter general, todas las comunidades han elevado del 6 al 7%... Puestos también a hacer demagogia, no es que vamos a suprimir, dicen algunas comunidades, el impuesto de sucesiones y donaciones; bueno, puede ser adecuado elevar los mínimos exentos en el tiempo para mantener la capacidad adquisitiva real de esos mínimos exentos. Pero una persona que fallece y deja el matrimonio 3 millones de euros a su hijo, ese hijo no tiene que pagar nada. Sin embargo una familia de renta media que adquiere un inmueble, a ésa le subimos del 6 al 7% del impuesto de transmisiones patrimoniales, y también aumentamos gastos jurídicos documentados del 0,5 al 1%. Fíjense que esta medida fiscal es poco justificada. Por lo tanto, por ahí ha ido la realidad de la imposición autonómica.
En el caso del otro principio, el de solidaridad, como sabemos en nuestro país hay trasvases regionales de renta y estos sirven a un objetivo original. Para eso hace falta definir dos cosas, primero cuál es nuestro criterio de equidad, el que socialmente decidamos; y en segundo lugar, canalizar transferencias, los instrumentos financieros, cuanto dinero tiene que ir a una comunidad de régimen común. Bueno, lo que se hace es poner en un fondo común todo el conjunto de recursos que van a las comunidades autónomas… ; imagínense que discutamos ahora, en el año 2007, cuál es el criterio para tratar igual a las comunidades autónomas; cogemos todo el dinero de la financiación autonómica; imagínense que dotamos ese fondo común y decidimos cuánto va a cada uno en un criterio de equidad; los criterios de equidad pasan fundamentalmente por tomar a la población como elemento principal y matizar según el envejecimiento, que pesa casi la cuarta parte en la sanidad. Población y envejecimiento son los criterios fundamentales, más superficie y dispersión. ¿Qué hace esto? Que haya un criterio de equidad que, de aplicarse, obliga a ciertos ajustes financieros. En la práctica y desgraciadamente, aquí ha habido una opacidad y un grado de ocultismo muy elevado. Bueno, pues esos proyectos negociadores no son en el Parlamento, sino en el Consejo de Política Fiscal y Financiera, que es un organismo en el que está representada la Administración central por el ministro de Hacienda y de las Administraciones Públicas, y las comunidades autónomas por sus consejeros de Hacienda. Pues lo que se ha hecho aquí es fundamentalmente echar agua encima.
En primer lugar, respetemos el status quo, es decir, para que haya acuerdo político, aquél que tiene más financiación de la que le toca, no se la vamos a quitar. Eso significa que aquél que estaba en peor situación y tenía que mejorar ya tiene difícil la mejora. Por lo tanto, el respeto al status quo se ha erigido como regla a respetar en todas las administraciones que ha habido hasta el momento.
En segundo lugar, la búsqueda del consenso político… Hombre, para animarles a que voten esta solución vamos a darles un mínimo de lo que sea, 300 millones de euros a cada comunidad.
Y por último, vamos a establecer modulaciones. Estas modulaciones, que aparentemente son una orgía entre reglas técnicas, sólo tienen como finalidad que quien paga el incremento del coste que es la Hacienda central, le salga mínimo ese aumento de financiación. Éste es un problema grave y ésta es una de las causas de que andemos mareando a la gente… Piensen ustedes que las comunidades autónomas siempre están queriendo negociar. ¿Por qué? Porque en cada negociación a nadie le quitan nada y como se inyectan fondos, sacan; si alguna vez se negociara en serio, aplicando un criterio de equidad, igual podríamos acabar con esto… Si queremos realmente aplicar un criterio de equidad deberíamos decidirnos por gradualismo en la incrementación financiera. Pero creo que ésa es una de las causas de la insatisfacción sobre la hacienda autonómica en España.
En cuanto al principio de coordinación, que suele ser olvidado, piensen ustedes que en cualquier país federal el hecho de la descentralización abre la puerta a la diversidad; dejamos que esos gobiernos subcentrales decidan en ciertas materias conforme a su criterio y aceptamos los resultados; en otras materias queremos asegurar la cohesión nacional, y para eso aplicamos la coordinación. Yo creo que el gran problema en el principio de coordinación en España es el siguiente. La relación entre el gobierno central y los gobiernos autonómicos se basó al principio en el bilateralismo. Eso podría tener sentido, porque la Constitución habla de las comunidades autónomas que se constituyan, pero deja abierta la puerta a que hubiera territorios que no se constituyesen en comunidad autónoma. Si vamos a limitar como resultado posible entonces, una solución como la segunda República que tiene que abrir estatuto en dos comunidades o tres, bueno, pues el Gobierno central se entendía con Cataluña, se entendía con el País Vasco y quizás con Galicia, y el resto de territorios no estaban constituídos en comunidad autónoma… Pero hoy resulta que todos los territorios son comunidad autónoma y el régimen de relaciones es el bilateralismo. Y el bilateralismo produce dos problemas muy graves. Uno, convierte al Gobierno central en agente malévolo de todas las reivindicaciones, todas las comunidades dicen que querrían hacer algo más, pero no lo hacen por la cicatearía del Gobierno central. Bueno, si tuviéramos un senado como el norteamericano, cuando una comunidad que produce carbón quiere aumentar los precios del carbón con subvenciones, otras que tienen técnica dicen “no aumentes los precios del carbón porque entonces la energía va a salir más cara e igual no puedo vender”. Por lo tanto, el Gobierno central aparecería como lo que a mi juicio debe ser su papel principal, como armonizador de intereses bilaterales. Ahora es el fondo de todas las reivindicaciones, y las comunidades con más capacidad de presión consiguen mejores resultados financieros. Esto crea una serie de resquemores que deberíamos evitar, o al menos poner encima de la mesa para conocerlos.
Bueno, en la etapa más reciente teníamos pendientes dos problemas. Uno, procurar resultados equivalentes entre el sistema foral y el régimen común; éste era un problema grave, y hay otros dos que no eran tan graves, en el sentido de que las comunidades de régimen común desde el año 2002 tienen más autonomía fiscal, si quieren más recursos pueden obtenerlos. Hombre…, nada impide a algún gobierno autonómico elevar el 10% la tarifa autonómica del impuesto sobre la renta si convence a los ciudadanos de que esa recaudación es para una buena finalidad; puede hacerlo, claro. Pretender que siempre sea el gobierno central el que proporcione más dinero… Piensen ustedes, dicho sea entre paréntesis, que se supone que los de aquí necesitamos más, pero no aumentar nuestros impuestos aquí para disfrutar de mejores servicios públicos allí…; queremos mejores servicios públicos aquí, pero que el Gobierno central, allí, en algún lugar que no designamos, recaude más para traerlo aquí. Esto es un federalismo tramposo, y eso es lo que no debería ser. Por lo tanto, ése es uno de los problemas importantes que teníamos planteado: equivalencia de resultados del sistema común y foral.
Hay una autonomía fiscal apreciable, podríamos decir que amplia, y en general los flujos financieros entre comunidades van en la dirección correcta. No sé si han oído ustedes hablar de ese gran argumento defendido sobre todo por la Generalitat de Cataluña: “veamos cuánto pagan los ciudadanos en impuestos al gobierno central y cuánto les devuelve en servicios”… Claro, salen cosas que realmente deberían reconfortarnos. En Madrid, Baleares, Cataluña y Valencia, sus ciudadanos pagan más impuestos de lo que reciben en servicios públicos estatales ¿Por qué? Porque en el otro extremo, Extremadura, las dos Castillas, Galicia y Andalucía, reciben más en servicios de lo que pagan en impuestos. Es decir, como hay más ricos en los territorios de Madrid y Cataluña, ahí el saldo fiscal es desfavorable, y en otros no. De la misma manera que el señor Botín, si computamos cuantos servicios públicos consume y cuanto paga, tiene un déficit fiscal que una persona que esté en situación de desempleo. O sea, un enfermo crónico tiene un superavit fiscal enorme. Yo espero que esto siga siendo así, porque el otro asunto, el que parece que está implícito… Lo mejor es que el saldo de la balanza fiscal sea cero.
Piensen ustedes que esto juega con una imagen psicológica de las cosas. Si yo voy a la plaza y compro dos kilos de patatas, y me ponen en la balanza por un lado los kilos y por el otro las patatas, se puede hacer…, pero yo pago los kilos de patatas y es un asunto privado. Si me quitan los impuestos por importe equivalente, prescindimos del estado, pero prescindir del estado es prescindir de todos los mecanismos del estado de bienestar que tenemos puestos en marcha y eso, realmente, es una vuelta atrás que resulta difícil de justificar. Por lo tanto, si el problema principal, siendo muy crítico, buscar una equivalencia progresiva de resultados entre el régimen común y foral, podríamos buscar hacer esto de largo plazo porque ciertamente es una tarea. Qué hemos hecho cuando nos hemos percatado que el proceso de reforma estatutaria…, lo que yo he llamado, seguramente por deformación profesional, ‘exceso de retórica y carencia de aritmética’.
¿Para qué sirven los nuevos estatutos en el orden competencial? Yo diría que para nada o para muy poco, Hemos cogido hasta ahora el 35% del gasto público, lo hemos sacado de la Administración central, y al llevar, sanidad, educación, carreteras, puertos de carácter local, vivienda, agricultura, comercio interior, medio ambiente… a las comunidades autónomas, lo que hemos hecho es crear un trasvase de gasto público, con la antigua división competencial. Con la nueva de los estatutos, creo que la Generalitat de Cataluña tiene competencias, creo que exclusivas, en materia de videovigilancia, pero supongo que para el bienestar y para el consumo de servicios públicos de sus ciudadanos eso es poco.
Por eso creo que hay un exceso de retórica y poca aritmética, y que la mala retórica ha ido en dos direcciones. Por una parte, normas en los estatutos para guiar la inversión pública estatal. Verán ustedes que ahí el Estatuto catalán ha abierto esa brecha y los demás han ido por ella. Claro, alguien que conozca los movimientos de la economía dice: “hombre, ésa es la cláusula más favorecedora: si Cataluña tiene el 16% de la población y el 18 y pico del PIB, los ricos tienen más renta que población, me apunto a eso que es lo que me da más”. Después viene Andalucía, y todo lo contrario: como somos relativamente pobres, pues nosotros pedimos población inútil. Aquí hay dos problemas: uno, que los porcentajes no suman cien; si la hacienda central tiene X millones de euros para invertir, no tiene que invertir X, sino 1,2 X, sería el resultado final. Y verán ustedes que esto es cosa de constitucionalidad, porque la capacidad de las Cortes generales para discutir y aprobar, y determinar el destino de los presupuestos generales del estado queda enormemente cercenada. ¿Y por qué un gobierno que invade competencialmente las competencias?. Imaginen ustedes qué sucedería si mañana el ministro Solbes dijera a la Generalitat: “deme usted un informe de cuánto invierte en la provincia de Tarragona, porque igual no invierte la proporción del PIB”. Entonces el presupuesto catalán habría que rehacerlo. Imagino que de la Generalitat dirían, “oiga, es que eso es cosa nuestra, eso ya lo decide el parlamento”. Bueno, pues deje usted al Parlamento nacional hacerlo porque es quien lo decide. Y lo mismo en crear una serie de criterios para gobernar las transferencias que van de unas comunidades autónomas a otras, o criterios decididos en cada región. Piensen ustedes que no podemos seguir, por este camino vamos a un régimen a la carta de Hacienda, que alguno de los 17 estatutos tendrá su propio régimen de Hacienda y después, sobre eso queremos añadir el asunto de que haya igualdad social y económica entre todos.
Yo creo que este camino no es bueno. Y para acabar pongámonos optimistas: yo creo que podemos salir de este asunto, sí. ¿Qué nos hace falta? Pues no sé si mucho o muy poco, pero desde luego en el Ministerio de Hacienda, en la Intervención General del Estado, en las universidades, en los gobiernos autonómicos… hay técnicos de Hacienda solventes para buscarle la salida al laberinto. Si uno no quiere partir de la premisa de que los de aquí estamos agraviados tenemos una deuda histórica que nos tienen que pagar los de allí, además pedirnos perdón y hacer un régimen de hacienda a la carta y siempre poniendo lo que más nos beneficie, entonces lo primero que deberíamos hacer es, en vez de empezar modificando los estatutos y que esa sea la norma general, la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas, en vez de ser la norma general, modifiquémosla. ¿En qué sentido?, pues en un sentido que suponga, por una parte, definir un criterio de equidad, el que queramos; imaginen ustedes el más sencillo, igualdad de ingresos per cápita, si queremos matizarlo por envejecimiento, un 20% de los ingresos per cápita se reparten según la población mayor de 65, o de 70 años, y apliquemos… Definamos un criterio de equidad y apliquemos, no estamos tan lejos de ese criterio. Y ahora, fundamentalmente la población es el criterio que maneja.
Y en segundo lugar, busquemos aumentar la autonomía tributaria de las comunidades autónomas en lo que se pueda; ése sería otro asunto posible. Y, por último, también buscar un sistema parecido al actual. Yo creo que hay en el caso de la Hacienda autonómica un desenfoque. Respecto a que grava su equivalencia de resultados entre el régimen común y foral, hemos hecho poco para resolverlo, y hay críticas sobre temas que a una escala comparada, realmente no resisten un análisis crítico. No estamos peor que otros países federales, ni mucho menos; mantengamos en el impuesto de renta una situación como la actual. La definición de renta gravable es única en todo el territorio nacional, cogemos una tarifa autonómica y otra estatal, y que cada gobierno maneje la suya.
Y por último -y yo creo que este es un tema importante-, busquemos mecanismos de coordinación multinacional eficaz. Considerando el estado del Senado, que simplemente pasen por el Parlamento y se discutan de la manera más transparente posible todos los proyectos que afecten a la Hacienda autonómica. Que no tengamos episodios como los que ha habido en el pasado, donde, por ejemplo, para darle más dinero a Cataluña, porque sí, por la capacidad de previsión de esta comunidad, ocurre que el gobierno de turno recuerda que una competencia que solo tiene Cataluña, que es Instituciones Penitenciarias, estuvo mal valorada años atrás… Eso no deberíamos hacerlo. Yo creo que no es un problema técnico, ni que haya nada irresoluble en la arquitectura institucional de la Hacienda autonómica; es fundamentalmente un problema, primero, de lograr el pacto social, y sobre todo, de voluntad política para llevarlo a cabo.
Fundación para la Libertad, 17/12/2007
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